人民法院案例选:交通事故受害人无近亲属或近亲属不明,民政局等有关机关、社会组织不是适格诉讼主体,应当依法驳回

交通事故律师 2022年5月10日评论字数 5180阅读17分16秒阅读模式

交通事故受害人无近亲属或近亲属不明,民政局等有关机关、社会组织不是适格诉讼主体,应当依法驳回

——高淳县民政局诉王昌胜、吕芳、天安保险公司机动车强制责任保险损害赔偿纠纷案

【来源】 人民法院案例选 总第 107 辑(2017.1)

案例要旨

因交通事故引发的人身损害赔偿纠纷以及机动车强制责任保险纠纷案件中,受害人无近亲属或者近亲属不明,未经法律授权的民政局等有关机关、社会组织不是适格诉讼主体,应当依法驳回,不予受理。

一、原审裁定认定的事实及裁判情况

上诉人(原审原告):高淳县民政局(以下简称民政局)。

被上诉人(原审被告):王昌胜、吕芳、天安保险股份有限公司江苏省分公司(以下简称保险公司)。

江苏省南京市高淳县人民法院作出一审裁定认定: 2005 年 4 月 2 日 19 时 30分许,王昌胜驾驶苏 AQ01××号三轮运输车,沿双望线从北向南行驶至 4KM 路段时,将一 60 至 70 岁无名男性撞跌于东侧机动车道内,遇吕芳驾驶苏 AAV×××号小轿车由南向北驶经该路段,小轿车从该无名男性身体上碾压而过,致其当场死亡。 2005 年4 月 20 日,交警大队作出交通事故认定书,认定王昌胜与吕芳各负事故的同等责任,无名男性不负事故责任。事发后,交警大队在《南京日报》上刊登认尸启事,因无人认领,遂将尸体交由殡仪馆火化。王昌胜、吕芳均为其所有的机动车在天安保险公司投保了第三者责任险,保险责任限额分别为 5 万元和 20 万元。民政局作为对社会流浪乞讨人员负有救助职责的专门机构,认为在其担负的对此类人员的救助职责中包含了当其人身遭受侵害后代为主张赔偿的权利,自己有资格代无名死者向侵权人及保险公司要求赔偿。遂以自己名义作为原告诉至法院,要求王昌胜、吕芳、天安保险公司按照《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》的规定,赔偿丧葬费及死亡赔偿金 166331 元。

一审法院认为,民政局与无名死者之间存在行政法律关系而非民事法律关系,就该起交通事故所造成的损害,民政局不享有民事赔偿请求权,不是适格的民事诉讼原告。

据此裁定驳回民政局的起诉。宣判后,民政局不服一审裁定,提起上诉。

二、民政局是否具有合法的诉讼主体资格

二审审理中,合议庭经过合议认为,该案属于侵权赔偿诉讼中出现的新情况、新问题,首要解决的是民政局能否作为本案适格的诉讼主体,应当从以下两个方面分析:

(一)从实体法角度看,民政局等行政机关作为赔偿权利人缺乏法律依据.

首先,民政局担负的救助职责中并不包括代无名死者提起民事诉讼的“司法救助”。民政部门作为法定的社会救助机构,依法承担着对生活无着的流浪、乞讨人员的救助职责。国务院制定的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》明确、具体地规定了救助事项的内容。该办法第二条、第七条规定: “县级以上城市人民政府应当根据需要设立流浪乞讨人员救助站。 ”“救助站应当根据受助人员的需要提供下列救助:(一)提供符合食品卫生要求的食物;(二)提供符合基本条件的住处;(三)对在站内突发急病的,及时送医院救治;(四)帮助与其亲属或者所在单位联系;(五)对没有交通费返回其住所地或者所在单位的,提供乘车凭证。 ”从立法技术角度而言,该条款对于救助内容的规定采取的是穷尽列举的方式,即将其规范的事项全部列举出来,并将其适用的范围仅限于所列举的事项,而排除了之外其他事项的适用。此外,该办法第六条第二款规定: “救助站对属于救助对象的求助人员, 应当及时提供救助,不得拒绝……”民政部制定的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法实施细则》第十二条规定:"救助站应当根据受助人员的情况确定救助期限,一般不超过 10 天……”《财政部、民政部、中央机构编制委员会办公室关于实施城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法有关机构编制和经费问题的通知》第五条规定: “救助站对流浪乞讨人员给予救助,是一项临时性救助措施,救助站不得向救助对象及其亲友收取任何费用……”从这些规定可以看出,救助站对流浪乞讨人员的救助是被动的、临时性的,救助的范围只是暂时帮助此类人员解决基本生活需要,其中并不包括代表或代替这些人员提起民事诉讼这样的“司法救助”。

而且,这些规定属于行政法规,属于公法的范畴。依据公法领域内“法无明文规定不可为”的原则,民政部门作为行政机关,职权法定,必须依法履行救助职责。况且,本案中的受害人为无名氏,其身份无法确认,是否属于“城市生活无着的流浪乞讨人员”尚有疑问,民政局以其担负的救助职责中包括司法救助为由,提起本案诉讼缺乏依据。

其次,民政局无权要求赔偿死亡赔偿金及丧葬费。本案中,民政局提出的赔偿请求包括两项,一项是死亡赔偿金,一项是丧葬费。

1.根据《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》的规定,人身损害赔偿案件中,如受害人死亡,赔偿权利人是依法由受害人承担扶养义务的被扶养人以及受害人的近亲属。民政局显然不属于该规定所列明的“赔偿权利人”。

2.从死亡赔偿金的性质来看,《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》改变了以往的立场,将死亡赔偿金界定为财产性质的收入损失的赔偿,其理论依据是“继承丧失说”。该学说认为,受害人如正常死亡,其近亲属作为“经济性同一体”,对其未来收入应有可期待的继承权,因侵权行为导致受害人提前死亡,使得这部分收入逸失,赔偿义务人对此应予赔偿。由此可见,死亡赔偿金是受害人近亲属因受害人提前死亡而获得的对其将来可预期收入减少的财产性赔偿,是在受害人死亡之后发生的,依据我国《继承法》对遗产的定义,不属于受害人的遗产,难以类推适用《继承法》第三十二条关于无人继承又无人受遗赠的遗产归国家所有的规定,民政局同样无权取得。

3.从丧葬费的角度来说,曾有人认为,民政部门承担了无名死者的丧葬费用,其有权要求赔偿义务人支付该项费用。关于无名尸体的丧葬事务由谁负责办理,各地规定并不统一。就南京而言,《南京市殡葬管理办法》第二条规定,市民政局是本市殡葬管理工作的行政主管部门,各区县民政局负责本辖区内的殡葬管理工作;该办法第十二条第三款规定,无名尸体由当地公安机关通知殡仪馆接收。公安机关作出鉴定,并办理火化手续后,由殡仪馆火化。《江苏省殡葬管理办法》第七条第三款规定,社会上的无名尸体,由公安机关通知殡仪馆接收。公安机关及时作出鉴定并办理有关手续后,由殡仪馆火化,所需经费由当地财政部门支付。可见,在南京地区,无名尸体的火化等丧葬事宜是由殡仪馆负责办理,民政局只是负责殡葬管理工作的行政主管部门,并不承担无名尸50体的丧葬事务,而且,本案中民政局也未实际支付丧葬费用,其无权要求赔偿丧葬费。

(二)从程序法角度看,民政局也不是适格原告《民事诉讼法》第一百零八条第(一)项规定,原告应当是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。如前所述,民政局与交通事故中的无名死者之间不存在民事权利义务关系,与道路交通事故人身损害赔偿纠纷案件以及机动车强制责任保险纠纷案件也不存在直接利害关系。而且,民政局在起诉时也未能提供其支付了相关的丧葬费用等实际支出费用的证据材料,故不能认定民政局与本案各被上诉人存在民事权利义务关系,民政局不具有本案原告主体资格。

《民事诉讼法》第十五条规定了支持起诉制度。但该条规定只规定了机关、社会团体、企业事业单位可以支持受害人向法院起诉,但这种支持应当仅限于为当事人提供法律咨询、帮助、垫付诉讼费用等,但不能够代替当事人以自己名义提起诉讼。据此,民政局也无权提起本案诉讼。

三、如果由民政局作为权利人可能产生的问题及可行的解决途径

退而言之,如果认可民政局的原告主体身份,在现有法律规定下,将存在以下问题难以解决:1.赔偿标准问题。交通事故的无名死者身份无法确定,那么,如何确定其赔偿标准?如果就高不就低,适用城镇居民标准,则可能对侵权人不公平;就低标准,对受害人又可能不公平。

2.民政局等行政机关是否享有完整的诉权?如果认可民政局的原告身份,则民政局应当享有全部诉权,其可以承认、放弃、变更诉讼请求。那么民政局能否撤诉?能否放弃部分诉讼请求,与赔偿义务人达成调解协议?如果可以,基于我国民事诉讼实行的“一事不再理”原则,有可能会对潜在权利人(受害人近亲属)的权利造成侵害。

3.潜在权利人出现后,又将如何处理?如果认可民政局的原告身份,则其胜诉可能性极大。但如果潜在的赔偿权利人出现,且未过诉讼时效,是否还可以向赔偿义务人主张权利?是否可以向民政局要求返还?如果民政局已经将赔偿款进行了处理(如上交国库),又将如何处理?民政部门参加诉讼、保管该笔金钱的费用应否从国库中支出?能否向受害人的近亲属请求返还?产生的孳息是否应当返还?保管费用应否扣除?在确定无近亲属的情况下,民政部门能否保有该笔金钱?其取得的法律依据为何?是时效取得还是依公权力而取得?

综上所述,合议庭认为,现有法律规定下,民政局等未经法律明确授权的行政机关作为赔偿权利人,代替交通事故的无名死者提起民事诉讼,要求赔偿相关费用,缺乏法律依据,且配套的制度也不完善,欠缺可操作性,在相应的道路交通事故人身损害赔偿纠纷案件以及机动车强制责任保险纠纷案件等民事案件中,民政局等行政机关均不能成为适格原告。

本案所反映出来的问题值得深思。法律的精神应当是平等、公平地保护每一个公民的生命、健康、财产等各项基本权利。民政局等行政机关、社会组织主动替无名死者“维权”的出发点是值得肯定的。但是,民事诉讼当事人之间是平等的民事权利义务关系,民政部门等作为行政机关、社会组织,在没有得到法律授权的情况下,贸然介入民事诉讼,有悖法律基本原理。法院的职责是依法裁判案件,在没有法律依据的情况下,不能受理此类案件。正义的实现不能依靠司法的僭越。正是由于立法上的空白,使得司法无法及时回应社会,也正是基于此,本案才引起了社会各界的高度关注。我们认为,可行的解决途径应当在于:尽快成立道路交通事故社会救助基金,同时通过立法明确规定,交通事故死亡人员身份无法确认的,参照城镇人口赔偿标准,计算相应的损害赔偿金,该赔偿金由救助基金提存保管,为与我国诉讼时效制度相衔接,保管期限不低于20 年。如果 20 年中,相关权利人出现,可以向救助基金主张给付相应款项;如果超过 20 年无人主张,相关款项作为救助基金的资金来源,纳入救助基金统一使用管理。

所以,在本案作出终审裁定的同时,也向人大常委会提交了尽快制定道路交通事故救助基金条例的立法建议。

四、最终的处理及有关说明

合议庭最终认为:无论从实体法还是程序法的角度而言,高淳县民政局均不是本案适格的诉讼主体,其诉讼请求缺乏法律依据。应当恪守司法应有的边界,在法律没有明确授权时,民政局等行政机关或社会组织不能作为交通事故无名死者的赔偿权利人代为提起相关民事诉讼。最终裁定:驳回上诉,维持原裁定。

需要说明的是,本案生效裁定所确立的裁判规则得到了最高人民法院多次确认与反复强调:本案作为典型案例刊载于《最高人民法院公报》 2007 年第 6 期。

最高人民法院在《关于侵权行为导致流浪乞讨人员死亡,无赔偿权利人或者赔偿权利人不明的,民政部门能否提起民事诉讼的复函》([2010]民一他字第 23 号)中明确答复: “流浪乞讨人员因侵权行为导致死亡,无赔偿权利人或者赔偿权利人不明,在法律未明确授权的情况下,民政部门向人民法院提起民事诉讼的,人民法院不予受理。已经受理的,驳回起诉。 ”

2011年 10 月 9 日,最高人民法院《全国民事审判工作会议纪要》(法办〔 2011〕442 号)第六条在解读“关于侵权责任法实施中的相关问题”时明确提出: “鉴于侵权责任法只明确规定被侵权人死亡,其近亲属有权请求侵权人承担侵权责任,没有赋予有关机关或者单位提起请求的权利,故侵权行为造成身份不明人死亡时,如果没有赔偿权利人或者赔偿权利人不明,有关机关或者单位提起民事诉讼主张死亡赔偿金的,应不予受理;已经受理的,应驳回起诉。 ”

2012年 12 月 21 日起开始施行的《最高人民法院关于审理道路交通事故损害赔偿52案件适用法律若干问题的解释》(法释〔 2012〕 19 号)第二十六条第一款规定: “被侵权人因道路交通事故死亡,无近亲属或者近亲属不明,未经法律授权的机关或者有关组织向人民法院起诉主张死亡赔偿金的,人民法院不予受理……”

《第八次全国法院民事商事审判工作会议(民事部分)纪要》第 6 条规定: “鉴于侵权责任法第十八条明确规定被侵权人死亡,其近亲属有权请求侵权人承担侵权责任,并没有赋予有关机关或者单位提起请求的权利,当侵权行为造成身份不明人死亡时,如果没有赔偿权利人或者赔偿权利人不明,有关机关或者单位无权提起民事诉讼主张死亡赔偿金,但其为死者垫付的医疗费、丧葬费等实际发生的费用除外。 ”

编写人:江苏省南京市中级人民法院 王静

责任编辑:杨奕 包献荣

  • 本文由 发表于 2022年5月10日
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