社会救助基金管理机构有权依法直接以自己名义向交通事故赔偿义务人进行追偿

——严素玲诉刘先根、华泰财产保险股份有限公司江苏省分公司交通事故纠纷案

【案号】 （2012）江宁民初字第 191 号

【来源】 人民司法·案例

案例要旨

道路交通事故社会救助基金管理机构（以下简称救助基金管理机构）在为受害人垫付抢救费或丧葬费用后，有权依法直接以自己名义向交通事故赔偿义务人进行追偿，要求交通事故赔偿义务人偿还救助基金已垫付的抢救费、丧葬费以及因追偿而支出的合理费用。

案情

原告：严素玲。

被告：刘先根。

被告：华泰财产保险股份有限公司江苏省分公司（以下简称保险公司）。

第三人：江苏省道路交通事故社会救助基金管理工作协调小组办公室（以下简称救助基金办公室）。

年 10 月 4 日 7 时 50 分许，被告刘先根驾驶的苏 ACR368 号二轮摩托车与原告严素玲骑行的电动自行车相撞，致原告严素玲受伤、车辆损坏。经交警部门认定，刘先根负事故的主要责任。严素玲受伤后至南京同仁医院、南京军区南京总医院等处治疗，其伤后花费医疗费用 73455.14 元（其中被告刘先根支付 6378.64 元；被告保险公司支付 1万元；第三人救助基金办公室支付 17343.43 元）。另，苏 ACR368 号二轮摩托车于年 6 月在被告保险公司投保了期限为 1 年的机动车交通事故责任强制保险。

原告严素玲起诉至法院，要求被告刘先根、保险公司赔偿医疗费 72076.5 元。第三279人救助基金办公室则要求原告严素玲返还垫付的医疗费 17343.43 元。

被告刘先根要求依法处理。

被告保险公司辩称，其只能在交通事故责任强制保险限额内赔偿原告严素玲的合理损失。

第三人救助基金办公室述称，其垫付给原告严素玲医疗费 17343.43 元，原告应予以返还。

审判

江苏省南京市江宁区人民法院经审理认为，公民的生命健康权受法律保护。被告刘先根驾驶的车辆致原告严素玲受伤，严素玲有权主张由此产生的各项损失。苏 ACR368 号二轮摩托车于 2011 年 6 月在被告保险公司投保了交通事故责任强制险，根据法律规定，保险公司应先在交通事故责任强制险限额范围内先行履行赔偿义务，超出部分再由被告刘先根按其事故责任进行赔偿。第三人救助基金办公室垫付的医疗费应当予以返还。被告保险公司已支付了医疗费用项下的 1 万元，故其在本案中不应再承担赔偿责任；严素玲的医疗费用超过 1 万元的部分应由被告刘先根赔偿 80%即 50764.11 元［（73455.14 元-10000 元）*80%］。据此，依照民法通则第一百一十九条，道路交通安全法第七十六条，侵权责任法第三条、第六条、第十六条、第四十八条之规定，判决：一、原告严素玲伤后医疗费用部分损失 73455.14 元，由被告保险公司赔偿 1 万元（已履行）；被告刘先根赔偿 44385.47 元（已扣除支付的 6378.64 元），均于本判决发生法律效力之日起 10 日内付清。二、原告严素玲在收到上述赔偿款后返还给第三人救助协调办公室垫付的医疗费 17343.43 元。三、驳回原告严素玲在本案中的其他诉讼请求。

法院评论

一、救助基金管理机构可以原告名义起诉追偿基金垫付款

（一）关于救助基金管理机构的追偿诉讼地位

目前司法实践中做法不一，主要存在如下几种情形：

（1）人民法院在审理交通事故损害赔偿案件时，并不审查救助基金垫付及追偿相关事实，而直接支持原告的全部诉讼请求，而后再由救助基金管理机构另行要求原告返还救助基金垫付款。

（2）人民法院在审理涉及救助基金垫付抢救费、丧葬费的道路交通事故损害赔偿案件中，经救助基金管理机构申请，同意其以第三人的名义参与到诉讼中来，以维护其权益。

（3）救助基金管理机构直接以原告的名义起诉交通事故责任人、受害人或其他追偿对象，要求其偿还救助基金垫付款。

第一种情形，人民法院在审理交通事故损害赔偿案件时，不审查救助基金是否垫付受害人丧葬费或抢救费，也不审查救助基金垫付款是否已追偿到位，就草率地支持原告280的全部诉讼请求的做法明显不合理，没有认识到救助基金这一国家推行的一项公益性基金作为交强险制度的补充对受害人利益维护的重要意义，忽视了司法实践中救助基金制度实施的事实，忽视了所审理案件基金垫付的客观事实，没有做到真正查明案件事实，没有发挥人民法院在基金追偿过程中的重要作用。此举一方面容易导致受害人双重受偿，获得不当得利。另一方面，也不利于救助基金垫付款的及时追回，影响了救助基金制度的良性循环，同时还增加了基金追偿的难度和成本。

第二种情形，虽然将救助基金管理机构以第三人身份参加诉讼便于一并解决纠纷，可做到案结事了，但此种做法没有明确救助基金管理机构对其垫付款项的独立请求权，人民法院在裁判时一般是先支持原告的诉讼请求，即先判令被告支付受害人主张的全部费用，然后再判决受害人在取得的费用中偿还基金已垫付的费用，同样不能有效保障救助基金管理机构追偿权的有效实现。上述案件中救助基金管理机构依据民事诉讼法第五十六条的规定，申请以第三人的名义参加诉讼，要求原告严素玲偿还基金垫付款元，人民法院最终在查明事实的基础上判决原告严素玲偿还基金垫付款，从程序上看该判决符合民事诉讼“不告不理”的基本原则，没有超出当事人的诉讼请求，案件审理结果并无不当。这也是目前司法实践对涉及救助基金垫付款项的交通事故损害赔偿案件较为常见的处理方式。

第三种情形，由救助基金管理机构直接起诉至人民法院，要求交通事故赔偿义务人偿还基金垫付款，明确了救助基金管理机构对基金垫付款的追偿具有独立请求权，能够最大限度地保障救助基金追偿权的实现，确保救助基金资金的安全、高效追回。

上述三种处理方式，其本质区别在于对救助基金管理机构的诉讼地位认识不同，而要明确救助基金管理机构的追偿诉讼地位，首先需要厘清救助基金管理机构追偿权的请求权基础，进而才能准确定位救助基金管理机构的追偿诉讼地位。

（二）救助基金管理机构追偿权的请求权基础。

根据民事诉讼法第一百一十九条规定，原告必须是与案件有直接利害关系的公民、法人和其他组织。救助基金管理机构能否以原告名义起诉交通事故赔偿义务人要求其偿还救助基金垫付款，首先需明确救助基金管理机构与救助基金垫付款是否具有直接的利害关系，也即救助基金管理机构对救助基金垫付款的偿还是否享有请求权？其追偿权的请求权基础又是什么？所谓请求权基础，是指“谁得向谁，依据何种法律规范，主张何种权利”，也即可供支持一方当事人得向他方当事人有所主张的法律规范。救助基金管理机构追偿权的请求权基础，是指救助基金管理机构在垫付交通事故受害人医疗费用、丧葬费用后，可依据何种法律规范向交通事故赔偿义务人进行追偿。

修改的道路交通安全法第七十五条规定，道路交通事故社会救助基金管理机构在垫付完受害人的丧葬费或抢救费后，有权向交通事故责任人追偿，这是首次从法律层面赋予了救助基金管理机构的追偿权。《道路交通事故社会救助基金管理试行办法》（以下简称《试行办法》）第二十四条规定，救助基金管理机构依据本办法垫付抢救费用和丧葬费用后，应当依法向机动车道路交通事故责任人进行追偿，成为救助基金管理机构向交通事故责任人进行追偿的最直接的法律依据，但因《试行办法》属部门联合规章，效力层级偏低，仅能作为人民法院裁判参考而不能作为裁判的直接依据。据此，道路救助基金追偿权的请求权基础应为 2004 年修改的道路交通安全法第七十五条，其请求权基础类型应为补偿及求偿请求权，是基于救助基金管理机构在为受害人垫付完抢救费或丧葬费后，依据法律的规定当然取得的对交通事故责任人的部分损害赔偿请求权。

也即交通事故受害人将基金救助垫付款范围内的损害赔偿请求权依法转让给救助基金管理机构，是一种债权的法定转移。

综上，无论是 2004 年修改的道路交通安全法第七十五条还是《试行办法》第二十四条，均明确赋予了救助基金管理机构的追偿主体资格，救助基金管理机构与救助基金垫付款的追偿有法律上的直接利害关系。因此，救助基金管理机构有权依据民事诉讼法第一百零八条的规定，直接以原告的名义起诉要求交通事故责任人偿还救助基金垫付款。

（三）审理建议。

道路交通事故社会救助基金作为一项公益基金，作为交强险制度的补充，虽然早在年修改的道路交通安全法中就已明确，但因为种种原因一直未能在全国范围内得到全面实施，理论及司法实务亦较少关注。人民法院在处理道路交通事故损害赔偿案件时，往往习惯沿用过往的审判思路，在案件事实查明及法律适用方面对有关涉及道路救助基金垫付款的案件的相关事实关注不够或是有意忽视，导致救助基金垫付款的司法追偿成效十分有限。伴随着道路救助基金制度的逐步实施，各地人民法院在审理道路交通事故损害赔偿案件时，有必要与时俱进，转变审判思路，为道路救助基金这一民生制度的实施提供强有力的司法保障。

综上，笔者认为，人民法院在审理涉及救助基金垫付款的道路交通事故损害赔偿案件时，可考虑遵循如下思路进行审理：

一要审查诉讼主体资格，明确当事人的诉讼请求及请求权基础，分析请求权基础的构成要件，通过对请求权基础的明确及发现，明确案件审理重点，确定当事人的诉讼请求是否得当，特别是诉讼请求中是否包含救助基金垫付款及其依据是否充足。

二要查明案件事实，包括交通事故发生事实、救助基金垫付款及偿还等事实。如事故当事人、事故发生时间和地点、事故责任认定以及肇事车辆的保险等情形，救助基金是否垫付、垫付金额、垫付时间及垫付费用类型、基金垫付款追偿等，通过合理分配当事人的举证责任，全面查明案件事实，避免事实认定不清，导致法律适用错误。

三要整理争议焦点，通过原被告各方的举证，及时准确归纳案件争议焦点，引导当事人围绕案件争议焦点进行举证和质证，展开诉辩攻防。同时对于当事人无异议的事实282及时进行固定，以节省审判时间，提高审判效率。

四要区分不同情形做不同处理。在查明案件事实后，根据原告的诉求，依据举证责任分配确认案件要件事实，并对照原告诉讼请求的请求权基础，确认原告的诉讼请求是否符合请求权基础的构成要件，从而准确作出裁判。具体如受害人起诉金额中包括基金垫付款的，如受害人已经偿还救助基金管理机构的垫付款或者救助基金管理机构已通过其他途径追回基金垫付款的，则人民法院可全额支持受害人的诉讼请求；如受害人尚未偿还救助基金管理机构基金垫付款且救助基金管理机构也未通过其他途径获得垫付款的，则人民法院应当通知救助基金管理机构以有独立请求权的第三人参加诉讼，并在判决文书中直接明确相关追偿对象对救助基金管理机构的偿还责任，而非注明受害人获得赔偿后，再由受害人向救助基金管理机构进行返还。

另外还需注意的是，救助基金管理机构如单独起诉至人民法院要求交通事故赔偿义务人偿还救助基金垫付款的，在征求各方当事人同意后，可以合并审理，以节省司法资源。如当事人不同意合并审理，人民法院则应分别就当事人各自起诉部分迳行做出处理。

二、不同管理模式下救助基金追偿主体的确定

综观国内外救助基金的管理，目前不外乎两种模式。一是由政府职能部门具体组织实施和落实，并在省域范围建立相应的管理机构、配置查勘和服务人员。目前国内已实施道路救助基金运行的省市，主要是挂靠在财政部门或公安交警部门，如福建、江西、湖南及厦门、深圳等省市地区由省财政厅（或公安厅）来组织具体的实施和落实，同时在各市县建立相应的管理机构并配置相关人员。二是通过政府购买服务的方式，由保险公司等社会组织具体组织实施和落实，政府职能部门对该项工作进行指导、监督和检查。江苏省就采取这一做法，并委托紫金保险公司管理救助基金，负责救助基金的实施和运行。目前世界上实施道路救助基金项目的国家中，英、美、日等国家都采取这一模式。

由政府部门具体负责救助基金的组织实施和落实救助基金制度，救助基金垫付款的追偿应由救助基金管理机构具体负责应无异议，问题是在政府服务外包模式下（如江苏省），作为受托管理救助基金的商业保险公司在开展救助基金追偿工作时，是否能够以自身名义起诉交通事故责任人要求其偿还救助基金垫付款？笔者认为，无论是由政府职能部门抑或是商业保险公司或其他社会组织受托管理救助基金，对于救助基金的追偿均应以救助基金管理机构的名义提起诉讼，而不能以外包的商业保险公司或其他社会组织的名义直接提起诉讼。理由如下：

（一）在政府服务外包模式下，商业保险公司或其他社会组织之所以介入到救助基金中来，成为救助基金的受托管理部门，负责救助基金的管理和运营，其权利来源于行政委托，政府与商业保险公司是委托与受托的关系，并没有改变救助基金的行政给付性质，只不过基金的运行载体和运行方式发生了变化。从根本上看，无论是由政府相关职能部门还是商业保险公司或其他社会组织管理救助基金，救助基金垫付款的追偿起诉至283人民法院，均应以救助基金管理机构的名义提起诉讼，而不能以商业保险公司或其他社会组织的名义，否则就混淆了救助基金管理机构与商业保险公司或其他社会组织之间的委托与受托关系。

（二）政府服务外包模式下，主要是借助受托单位的先进管理理念和组织运营方式以及专业化的优势，确保道路救助基金的高效运行。受托管理救助基金的商业保险公司或其他社会组织仅仅就受托内容开展工作，与法律直接授权由社会组织或企业管理救助基金不同，根据道路交通安全法的规定，只有救助基金管理机构有权独立以自己的名义开展救助基金的运营和管理，而非商业保险公司或是其他社会组织。