《民法典》侵权责任编释论之建筑物和物件损害责任:第1258条【道路施工及地下设施致害责任】

交通事故律师 2022年5月25日评论字数 6609阅读22分1秒阅读模式

《民法典》第一千二百五十八条 【道路施工及地下设施致害责任】

在公共场所或者道路上挖掘、修缮安装地下设施等造成他人损害,施工人不能证明已经设置明显标志和采取安全措施的,应当承担侵权责任。

窨井等地下设施造成他人损害,管理人不能证明尽到管理职责的,应当承担侵权责任。

本条来源

《侵权责任法》第九十一条规定:“在公共场所或者道路上挖坑、修缮安装地下设施等,没有设置明显标志和采取安全措施造成他人损害的,施工人应当承担侵权责任。窨井等地下设施造成他人损害,管理人不能证明尽到管理职责的,应当承担侵权责任。”

立法演变

《民法典侵权责任编草案》(一审稿)第一千零三十四条规定:“在公共场所或者道路上挖坑、修缮安装地下设施等造成他人损害,施工人不能证明已经设置明显标志和采取安全措施的,应当承担侵权责任。窨井等地下设施造成他人损害,管理人不能证明尽到管理职责的,应当承担侵权责任。”

《民法典侵权责任编草案》(三审稿)第一千零三十四条规定:“在公共场所或者道路上挖掘、修缮安装地下设施等造成他人损害,施工人不能证明已经设置明显标志和采取安全措施的,应当承担侵权责任。窨井等地下设施造成他人损害,管理人不能证明尽到管理职责的,应当承担侵权责任。”此后无变化。

条文释义

本条是关于在公共场所或道路施工及窨井等地下设施造成他人损害的责任之规定。

一、概述

公共场所是面向不特定的社会公众开放的场所,而道路一般也是指公共道路,不特定人均可以进入和通行。因此,当公共场所或者道路因挖掘、修缮安装地下设施等,必然变得不适宜通行,或者对局部区域造成通行障碍。那么,如果前往通行的人们没有及时收到警示,则可能会掉入挖掘的坑中,或者因为维修活动设置的障碍物而绊倒受伤。因此有必要在民事法律上设置相关的责任规则,分清责任,进而起到指引行为、预防损害的作用。

我国《民法通则》第125条就规定,在公共场所、道旁或者通道上挖坑、修缮安装地下设施等,没有设置明显标志和采取安全措施造成他人损害的,施工人应当承担民事责任。《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第16条也规定,道路、桥梁、隧道等人工建造的构筑物因维护、管理瑕疵致人损害的,由所有人或者管理人承担赔偿责任,但能够证明自己没有过错的除外。

《侵权责任法》第91条对于公共场所和道路施工致人损害的责任问题作出了规定:“在公共场所或者道路上挖坑、修缮安装地下设施等,没有设置明显标志和采取安全措施造成他人损害的,施工人应当承担侵权责任。窨井等地下设施造成他人损害,管理人不能证明尽到管理职责的,应当承担侵权责任。”在本次民法典编纂过程中,对该条予以了保留,但进行了调整和完善,一是将“挖坑”改为“挖掘”,使之包含的范围更广泛;二是对第1款的表述方式进行了调整,使之更符合过错推定责任的传统表述方式。

二、内容

(一)在公共场所或者道路上挖掘、修缮安装地下设施等造成他人损害的责任

在公共场所或者道路上挖掘、修缮安装地下设施,将会破坏地面、路面的完整性和平整性,人为制造通行障碍,一般来说,只能是负有管理义务的主体基于对场所、路面或其地下设施的管理、修缮的目的,才能实施挖掘等行为,否则即构成违法行为。即便是有权实施此类挖掘、修缮行为,也必须遵循相关的管理规定,规范作业,否则很容易对路人、行人等造成损害。

例如,《道路交通安全法》第104条就规定了擅自从事道路挖掘行为的行政责任,即“未经批准,擅自挖掘道路、占用道路施工或者从事其他影响道路交通安全活动的,由道路主管部门责令停止违法行为,并恢复原状,可以依法给予罚款;致使通行的人员、车辆及其他财产遭受损失的,依法承担赔偿责任。有前款行为,影响道路交通安全活动的,公安机关交通管理部门可以责令停止违法行为,迅速恢复交通。”

本条对在公共场所或者道路上挖掘、修缮安装地下设施等造成他人损害采取了过错推定的归责原则,即首先推定施工人对于损害具有过错,如果施工人提出异议,则由其承担举证责任,证明自己已经设置明显标志和采取安全措施方可免责,否则即应承担侵权责任。设置明显设施和采取安全措施,是本条规定的施工人已经尽到相关注意义务的标准,违反这一标准,即存在过错。设置明显设施,是指在施工范围内、安全距离外,设置明显的设施以提醒往来行人、机动车驾驶人予以注意,并应当避免行人、机动车等主体进入施工区域。采取安全措施,是指设置明显措施之外,还应当采取的其他安全措施,例如提前发布公告、请求公安机关交通管理部门提供协助,中断交通,设置临时通道分流等。

对于设置明显设施和采取安全措施,一些法律法规作出了更为具体的要求,应当满足这些要求。例如,《道路交通安全法》第32条第1款和第2款就规定,“因工程建设需要占用、挖掘道路,或者跨越、穿越道路架设、增设管线设施,应当事先征得道路主管部门的同意;影响交通安全的,还应当征得公安机关交通管理部门的同意。施工作业单位应当在经批准的路段和时间内施工作业,并在距离施工作业地点来车方向安全距离处设置明显的安全警示标志,采取防护措施;施工作业完毕,应当迅速清除道路上的障碍物,消除安全隐患,经道路主管部门和公安机关交通管理部门验收合格,符合通行要求后,方可恢复通行。”

《道路交通安全法实施条例》第35条也规定:“道路养护施工单位在道路上进行养护、维修时,应当按照规定设置规范的安全警示标志和安全防护设施。道路养护施工作业车辆、机械应当安装示警灯,喷涂明显的标志图案,作业时应当开启示警灯和危险报警闪光灯。对未中断交通的施工作业道路,公安机关交通管理部门应当加强交通安全监督检查。发生交通阻塞时,及时做好分流、疏导,维护交通秩序。道路施工需要车辆绕行的,施工单位应当在绕行处设置标志;不能绕行的,应当修建临时通道,保证车辆和行人通行。需要封闭道路中断交通的,除紧急情况外,应当提前5日向社会公告。”

(二)窨井等地下设施造成他人损害的责任

“窨井”,是指上下水道或者其他地下管线工程中,为便于检查或疏通而设置的井状构筑物。2012年《厦门市窨井设施管理办法》则对窨井设施定义为:是指电力、有线电视、通信、燃气、供水、排水、中水、照明、交通信号等各类管线的检查井、阀门井、进水井及其井盖(板)、井框、井箅等设施。“其他地下设施”,则包括地窖、水井、下水道以及其他地下坑道等。

在城市中,所有的公共供水、污水渠、电话线、光纤网络都可能透过窨井下的地下通道联结。窨井是其向地面的出口,被窨井盖覆盖。地下管道多是直线的,当需要转向时,在转向位设置窨井,目的是使直线管道不易阻塞,而且易于安装管线。除此之外,为了地下施工作业的便利及安全,在一定长度的地下管道中途,都会设置一些窨井,以便进出管道。窨井等地下设施一般都比较深,与地面处置距离较高,空间狭窄,而且往往与下水道等地下水流相通,如果发生行人坠落事件,极易造成被侵权人人身伤害甚至死亡的事件。

实践中,窨井等地下设施往往加盖了井盖,在井盖坚固安全时,一般不会造成行人等主体伤害,但如果存在井口与地面不平整、井下物品探出地面、井盖破裂、井盖遗失或被水流冲走等情况时,则极易对过往人员造成伤害。尤其是城市中井盖容易被盗、遗失,或者在暴雨天气被暴涨的地下流水冲走等,形成严重安全隐患。

2013年《住房和城乡建设部关于进一步加强城市窨井盖安全管理的通知》就指出,井盖是市政基础设施的重要组成部分,井盖管理是城市管理的重要内容,关系到广大人民群众的切身利益,关系到党和政府的形象,反映了一个城市的管理水平。近期,部分城市发生多起窨井吞人、伤人的事故,严重影响了人民群众生命财产安全,社会反响强烈。窨井等地下设施造成他人损害的责任主体,是窨井等地下设施的管理人。管理人是指依法或依约定负责对窨井等地下设施进行管理、维护的单位或者个人。城市窨井等地下设施大多存在不同的用途,例如用于输水、输油、输气、输电、泄洪等,而不同用途的地下设施往往归不同的单位所有和管理。因此,窨井等地下设施的管理人,往往是相关设施的产权单位。因此,在窨井等地下设施造成他人损害后,要找到相关设施的管理人,由其作为责任人承担侵权责任。

例如,对于井盖的管理责任主体,《住房和城乡建设部关于进一步加强城市窨井盖安全管理的通知》就指出:按照“谁所有、谁负责”的原则,认真落实井盖的维修、养护和管理责任。所有权人、管理人、使用人之间有约定管理责任的,由约定的责任人负责维修、养护管理。城市供水、排水、燃气、热力、房产(物业)、电力、电信、广播电视等井盖主管部门(管理单位)要按照各自职责,承担各自井盖的管理责任,落实井盖安全管理的各项管理制度。《厦门市窨井设施管理办法》则明确规定,窨井设施的产权单位或者其委托的维护和管理单位是窨井设施维护和管理的责任单位。

对于窨井等地下设施造成他人损害的归责原则,同样实施过错推定责任原则,损害发生后,推定管理人具有过错,由其证明自己已经尽到了管理职责,才能免于承担侵权责任。

对于管理人的管理职责,相关法律法规、部门规章和规范性文件有规定的,应当按照相关的管理规定来判断,没有规定的,由法院根据具体情况来判断管理人是否尽到了管理职责。一般来说,管理职责主要包括定期巡视巡护、设备检查、隐患排查、故障及时处理等。

例如,《住房和城乡建设部关于进一步加强城市窨井盖安全管理的通知》就要求,井盖管理单位要全面摸清井盖运行存在的安全隐患,发现问题及时处理;开展无主井盖确权及其隐患治理工作;在隐患排查的基础上,制定井盖更新改造计划,井盖管理部门要加快对存在安全隐患的井盖更新改造,增设各类井盖防坠落保护装置和防盗保护装置,提高井盖的安全防护等级;短时间难以进行改造的,应完善相应安全措施,设置明显的警示标志,健全预警监控机制,切实消除安全隐患。井盖管理单位还要强化日常运行及施工维护时的监测监控、预报预警,配备专门人员对井盖进行日常巡护,发现井盖安全隐患及时处理,确保其处于良好状态。要配合公安机关严厉打击偷盗、破坏井盖的行为。针对井盖可能存在的各类安全事故,制订专项预案,建立应急工作机制,落实应急保障措施和人员,组织培训并定期演练,切实提高事故防范和应急处置能力。

再如,《厦门市窨井设施管理办法》就对于窨井设施的维护管理职责作出了详尽的规定:窨井设施的维护和管理责任单位在履行职责时应当建立窨井设施维护和管理档案以及日常巡查台账制度,配备维护和管理人员;在窨井井盖(板)上标明产权单位标识或者使用性质,不得混用不同使用性质的井盖(板);对出现井盖(板)、井框、井箅丢失、损毁、移位以及井体下沉、塌陷等危及公共安全情形的 窨 井 设 施 , 及 时 予 以 补 缺 和 修 复 ; 对 废 旧 、 破 损 的 窨 井 井 盖(板)、井框、井箅统一回收处理,对废弃的窨井设施及时采取填埋等措施处置;对窨井设施进行检查、维护作业时,应当设置安全防围设施和警示标志;施工结束后,应当及时清理现场,恢复原状;电力、有线电视、通信、燃气、供水、排水、中水、照明、交通信号等专业管线管理单位应当向社会公开24小时值班电话,并配备应急抢修人员;窨井设施出现井盖(板)、井框、井箅丢失、损毁、移位以及井体下沉、塌陷等危及公共安全情形的,维护和管理责任单位在日常巡查中发现的,应当立即设置安全防围设施和警示标志。属于其维护和管理的,应当按时补缺和修复;不属于其维护和管理的,应当立即报告市市政设施管理机构,由市市政设施管理机构通知相关维护和管理责任单位按时补缺和修复;窨井设施的维护和管理责任单位接到通知或者举报后,应当在1小时内到达现场,设置安全防围设施和警示标志,对于丢失、损毁、移位井盖(板)、井框、井箅的,应当在24小时内补缺和修复;对于窨井井体下沉、塌陷的,应当采取排险措施,及时进行修复。

法条关联

◆《道路交通安全法》

第三十二条 因工程建设需要占用、挖掘道路,或者跨越、穿越道路架设、增设管线设施,应当事先征得道路主管部门的同意;影响交通安全的,还应当征得公安机关交通管理部门的同意。

施工作业单位应当在经批准的路段和时间内施工作业,并在距离施工作业地点来车方向安全距离处设置明显的安全警示标志,采取防护措施;施工作业完毕,应当迅速清除道路上的障碍物,消除安全隐患,经道路主管部门和公安机关交通管理部门验收合格,符合通行要求后,方可恢复通行。

对未中断交通的施工作业道路,公安机关交通管理部门应当加强交通安全监督检查,维护道路交通秩序。

第一百零四条 未经批准,擅自挖掘道路、占用道路施工或者从事其他影响道路交通安全活动的,由道路主管部门责令停止违法行为,并恢复原状,可以依法给予罚款;致使通行的人员、车辆及其他财产遭受损失的,依法承担赔偿责任。

有前款行为,影响道路交通安全活动的,公安机关交通管理部门可以责令停止违法行为,迅速恢复交通。

案例评议

一、广州市番禺区水务局诉黄某1、蓝某、黄某、广州市番禺区南村镇江南村民委员会、广州市番禺区城市管理局案

裁判规则

在认定本案赔偿责任由谁承担时,法院认为,《侵权责任法》第91条规定:“在公共场所或者道路上挖坑、修缮安装地下设施等,没有设置明显标志和采取安全措施造成他人损害的,施工人应当承担侵权责任。窨井等地下设施造成他人损害,管理人不能证明尽到管理职责的,应当承担侵权责任。”《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第16条第1款第1项规定,道路、桥梁、隧道等人工建造的构筑物因维护、管理瑕疵致人损害的,由所有人或者管理人承担赔偿责任,但能够证明自己没有过错的除外。水流属于国家所有是指水资源属于国家所有,番禺水务局是水务方面的行政管理单位,并非案涉沟盖道路设施这个物件的所有人、管理人或者使用人。案涉水沟土地属于江南集体所有,人工建造的沟盖道路设施作为村里面的公共道路设施也属于江南集体所有,江南村民委员会作为代表江南集体行使所有权与管理权的民事主体,依法应当对案涉沟盖缺损致人损害承担相应的赔偿责任。

◆评议

本案中,江南的村民与江南村民委员会为了村民出入方便,在水沟上面加盖水泥板,最终将南里路段的排水沟全部覆盖,已经将水沟改造成为村里面的公共道路设施。在公共场所或者道路上挖掘、修缮安装地下设施等造成他人损害时,施工人不能证明已经设置明显标志和采取安全措施的,应当承担侵权责任。卓某是因为沟盖缺损掉落水沟导致死亡,属于人工建造的道路设施存在维护、管理瑕疵致人损害,江南村民委员会应当对案涉沟盖缺损致人损害承担相应的物件损害责任。

二、江苏金帝置业有限公司诉王某案

裁判规则

在认定本案赔偿责任的承担时,法院认为,《侵权责任法》第91条第1款规定:“在公共场所或者道路上挖坑、修缮安装地下设施等,没有设置明显标志和采取安全措施造成他人损害的,施工人应当承担侵权责任。”本案中,江苏金帝置业有限公司在施工现场留有土堆,虽然在土堆周围立有四根红黄柱,用彩旗相连,但缺少照明物的设置,致使王某于凌晨行驶经过时,撞到土堆受伤。江苏金帝置业有限公司在施工地点所采取的标志和措施不足以达到保障他人安全之程度,构成对注意义务的违反,对王某因此造成的人身损害应承担赔偿责任。王某醉酒后且未按规定戴安全头盔驾驶未定期进行安全技术检验的机动车,又未靠右侧行驶,对本起事故的发生存在主要过错,故,根据王某过错程度,应酌情减轻江苏金帝置业有限公司赔偿责任。

◆评议

本案中,王某醉酒后驾驶二轮摩托车,撞到江苏金帝置业有限公司施工后留下的土堆发生事故,致王某受伤、车辆受损。在公共场所或者道路上挖掘、修缮安装地下设施等造成他人损害,施工人一是要设置明显标志,二是要采取其他安全措施。行为人不能以设置了标志而主张免责,其必须采取足以起到警示、提醒和阻止的有效措施,否则就应当承担侵权责任。施工人应尽到善良管理人的注意义务,施工标志的设置必须具有鲜明性和警惕性,并且将施工标志放置在足以能警示车辆和行人安全通行的安全距离外,达到足以预防事故发生的程度,如在夜间使用明显的红灯警示、使用钢结构等硬隔离带圈定施工工地等措施。本次事故发生在深夜,江苏金帝置业有限公司采取的安全及围护措施尚不完善,没有做好足够的防范措施以提醒行人注意安全,未能尽到谨慎的管理义务,并导致损害的发生,应当承担赔偿责任。

本文摘自:《民法典侵权责任编释论:条文缕析、法条关联与案例评议》孟强

 

  • 本文由 发表于 2022年5月25日
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匿名

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